PROGRAM OBUKE ZA JAČANJE KAPACITETA MESNIH ZAJEDNICA: RAZVIJANJE OBLIKA KONSULTOVANJA SA GRAĐANIMA I REŠAVANJA KONFLIKATA U LOKALNOJ ZAJEDNICI 

Jačanje kapaciteta mesnih zajednica za njihovo aktivno učešće u demokratskom upravljanju na lokalnom nivou podrazumeva između ostalog i upoznavanje predstavnika izabranih organa MZ sa evropskim standardima i principima funkcionisanja efikasne i odgovorne lokalne samouprave. Sve je više inicijativa u zemljama Evropske unije koje podržavaju koncept aktivnog građanina u lokalnoj zajednici i uključivanja interesnih grupa građana u proces odlučivanja, kao ključnog kriterijuma demokratičnosti društva i izgrađenosti demokratskih institucija. Ovaj koncept još više dobija na značaju imajući u vidu reforme sistema lokalne samouprave u Srbiji u kontekstu EU integracija, kao i njihovo intenziviranje nakon parafiranja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU, koji između ostalog podrazumeva i ispunjavanje obaveza u pogledu uspostavljanja istinske decentralizacije vlasti. Na taj način, lokalne vlasti u Srbiji postaju značajni učesnik budućeg procesa EU integracija.

Program EIDHR samo je jedan od EU Programa podrške zaštiti i unapređenju prava građana, afirmaciji demokratskih reformi kroz promovisanje participacije i zastupljenosti građana u javnom životu, unapređenju međunacionalne tolerancije i razumevanja. Centar lokalne demokratije Subotica realizuje ovaj projekat u saradnji sa Opštinom Subotica i grupom nevladinih organizacija.

Pravo građana na učešće u upravljanju na lokalnom nivou nije pravo koje građanima daruje njihova lokalna samouprava ili državna vlast, već je ono njihovo izvorno pravo i princip demokratskog uređenja „koji važi u svim zemljama-članicama Saveta Evrope“, u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi (usvojenom 1985) koju je Republika Srbija ratifikovala u julu ove godine.

Isto se može reći i za pravo građana na učešće u upravljanju na centralnom nivou, koje ima svoju načelnu osnovu u građanskoj suverenosti. Ako već vlast pripada narodu zato što je on suveren, onda je logično da je on vrši neposredno barem u jednom delu, ne prenoseći je u potpunosti na organe predstavničke demokratije. Dakle, činom izbora svojih predstavnika u lokalne i centralne predstavničke organe (skupštine), građani ne prenose na njih u celini svoje pravo na upravljanje lokalnom zajednicom i državom. Bezrezervnim odricanjem od celine tog prava, građani bi se rasteretili dela poslova i obaveza koje imaju u upravljanju lokalnom zajednicom i državom, ali bi došli u situaciju da imaju neodgovornu vlast. Njene postupke bi jedino mogli da sankcionišu na narednim izborima. Slično tome, pokazalo se da predstavnička vlast, ma koliko bila brižna, neće moći da adekvatno rešava svakodnevne i vitalne probleme različitih užih zajednica. Sve u svemu, proizlazi da potpuna pasivizacija građana obično ima za rezultat pasivnu i neodgovornu vladu.

Zbog svega toga, u mnogim zemljama se u novije vreme teži razvoju ustanova neposredne (direktne) demokratije kao dopune ustanovama predstavničke demokratije, čime se stvara obrazac tzv. poluneposredne demokratije.

Na tim idejama i praktičnim saznanjima osnažen je zahtev za jačanjem učešća građana u upravljanu javnim poslovima na lokalnom i centralnom nivou u većini zemalja Evropske unije naročito u toku protekle dve do tri decenije. Tome su doprineli sve očigledniji nedostaci predstavničke demokratije i vladavine političkih partija, koji su doveli do zabrinjavajuće apatičnosti biračkog tela, ali i rastuća složenost procesa upravljanja u savremenim društvima.

Upravljanje javnim poslovima se u današnje vreme obavlja na više nivoa, tako da se vlast deli ne samo horizontalno (između različitih državnih organa), nego i po vertikalnoj liniji (između različitih nivoa vlasti, tj. lokalnog, regionalnog, državnog i nadnacionalnog nivoa). Pored javnog i privatnog sektora, jasno je oblikovan i treći – civilni sektor, u kome građani i njihova udruženja dobijaju sve veći broj uloga. Zbog toga osnovno pitanje demokratizacije ne može više biti ono o broju birača na parlamentarnim ili predsedničkim izborima, već ono koje se tiče različitih prostora u kojima građanin može ispoljavati svoju biračku moć.

Svojim učešćem u procesu donošenja političkih odluka, građani koriguju poteze predstavničkih organa ili sami donose određene političke odluke, odlučuju o kvalitetu javnih usluga ili sami rešavaju određene probleme u svom naselju i lokalnoj zajednici. Umesto slabo zaniteresovanih i apatičnih birača, oni postaju aktivni politički subjekti i preuzimaju na sebe odgovornost za donošenje političkih odluka. Njihov aktivizam, pored toga, nadomešta slabosti organa vlasti, otvara put njihovom partnerstvu sa tim organima i doprinosi poboljšanju uslova individualnog i javnog života.

Takav razvoj i značaj ustanova neposredne demokratije („direktne narodne akcije“) priznaje se čak i u okviru skeptičnih pogleda na te ustanove, koji su zasnovani na njihovim mogućim zloupotrebama:
Uprkos ovim manama i nedostacima, metodi direktne narodne akcije, ukoliko ih adziru i ograničavaju ustavne odredbe koje biračkom telu garantuju slobodan izbor, predstavljaju za moderan ustav integrativno sredstvo kojim neslaganja partija, grupa za vršenje pritiska i propagande mogu privremeno da se prevaziđu. Opšti zakonski okvir za učešće građana na lokalnom nivou uređen je, najpre, zakonodavstvom o lokalnoj samoupravi, a, zatim, drugim zakonima koji razrađuju ostvarivanje pojedinih političkih prava i, naročito, zakonima kojima se vrši decentralizacija pojedinih poslova centralnih vlasti na jedinice lokalne samouprave. Ova poslednja vrsta zakona je u samom središtu pitanja o učešću građana u upravljanju na lokalnom nivou, jer su „mogućnosti za građansku participaciju direktno povezane sa stepenom decentralizacije“.

Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi Republike Srbije (2002), učešće građana u upravljanju na lokalnom nivou ima značaj temeljnog principa. Ono se izražava u pravu svih građana koji imaju biračko pravo i prebivalište na području jedinice lokalne samouprave da budu nosioci prava na upravljanje poslovima lokalne samouprave.

To svoje pravo oni ostvaruju neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika. Stav 1. člana 1. Zakona kaže o tome sledeće:
Pravo građana na lokalnu samoupravu ostvaruje se neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika, upravljanjem javnim poslovima od neposrednog, zajedničkog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo.

U posebnom poglavlju ovog zakona uređuju se, zatim, tri posebna oblika neposrednog učešća građana u odlučivanju o poslovima lokalne samouprave. To su referendum, zbor građana i građanska inicijativa. Pri tom je samo referendum oblik donošenja odluka, dok su građanska inicijativa i zbor građana oblici prethodnog izjašnjavanja kao dela procesa odlučivanja, kojima građani predlažu skupštini i drugim organima opštine i grada da se neko pitanje reši njihovim odlukama.

Klasifikacija oblika učešća građana
Učešće građana u upravljanju na lokalnom nivou ostvaruje se putem većeg broja oblika, od kojih neki postoje i kod nas, a drugi samo u uporednom iskustvu.
Kao važniji od oblika učešća građana mogu se označiti sledeći:

Koliko će i kakvih od navedenih oblika da postoji u pojedinoj zemlji, zavisi od niza faktora. Tako se, na primer, u Švedskoj kao oblici učešća građana može označiti sledećih šest oblika: referendum, građanska inicijativa, javne rasprave, konsultacije građana pre izrade nacrta političkih i pravnih odluka, objavljivanje zapisnika o radu opštinskih organa na veb-sajtovima (web-sites) i korišćenje interneta kao foruma za elektronske debate. Tome treba dodati forme učešća korisnika usluga (tzv. korisnička demokratija), koje se primenjuju kao eksperiment u oko 50 opština u obliku školskih odbora, „samorukovodećih tela“, nepolitičkih odbora i uslovljenog delegiranja.

Navedeni oblici mogu da imaju različite pravne karakteristike od zemlje do zemlje i da se u manjoj ili većoj meri međusobno razlikuju. Takođe je moguće da u osnovi isti oblici nose različite terminološke oznake u pojedinim zemljama, pa i u zakonodavstvu iste zemlje. Pored toga, pojedini od oblika učešća građana mogu da imaju više različitih modaliteta, kao što je to slučaj sa referendumom. Konačno, stepen pravnog uređivanja kod pojedinih oblika može biti veoma visok, tako da su oni u celini formalizovani. Nasuprot njima, postoje oblici kod kojih je stepen pravnog uređivanja daleko niži ili sasvim neznatan, tako da oni u krajnjoj liniji mogu biti i sasvim neformalni.

Zbog svega toga, analizi uporednih pravnih rešenja o oblicima učešća građana u upravljanju na lokalnom nivou mora da prethodi njihova klasifikacija. Takva klasifikacija može se, opet, izvesti prema različitim merilima, ali takvima koja su pogodna za pravnu analizu. Standardna, ali za svrhe ove analize nedovoljno razvijena, bila bi podela na „čvrste“ i „meke“ oblike učešća građana. Prvi bi bili oni koji građanima obezbeđuju pravo da učestvuju u donošenju odluka korišćenjem svog prava glasa, Prema jednoj od razvijenijih klasifikacija koja je sačinjena na osnovu intenziteta (gradacije) učešća građana, svi oblici građanskog učešća (participacije) mogu se obuhvatiti spektrom koji ima četiri osnovna stepena, i to:

1. obaveštavanje
2. konsultovanje
3. uključivanje
4. delegiranje ovlašćenja

Sa stanovišta predstavničkih organa, ova četiri stepena imala bi značenje sledećih njihovih obaveza:

1. obaveze da se građanima daju informacije „o onome šta radimo“;
2. obaveze da se od građana traži da se izjasne o svojim prioritetima;
3. obaveze da se od građana traži mišljenje „o onome šta radimo“;
4. prepuštanja građanima pune kontrole (tj. davanja građanima prava da odlučuju o određenim pitanjima).

Primenom ove tipologije, u jednom istraživanju pravnog i političkog okvira za učešće građana u lokalnom upravljanju u Velikoj Britaniji, Švajcarskoj, Finskoj, utvrđeno je da se Švajcarska i Finska nalaze na kraju navedenog spektra, jer imaju pravno utemeljen okvir za građansko učešće u lokalnom upravljanju, koji se reflektuje kao „uključivanje“ i „delegiranje ovlašćenja“. U ovim kao zemlje koje jedino uvažavaju značaj „obaveštavanja“ i „konsultovanja“, dok se u SAD na partipcipaciju građana pre gleda kao na sredstvo ekonomske podrške, nego kao na pravnu kategoriju (uz razumljive razlike koje proizlaze iz ovlašćenja država članica da donose sopstvene zakone o participaciji građana).

Učešće građana podrazumeva njihovu participaciju u procesu formulisanja, usvajanja i sprovođenja javne politike. Poslednjih decenija povećanje učešća građana u ovim procesima smatra se osnovom razvoja lokalnih zajednica u Evropi. U prilog tome koliko je ovo pitanje značajno govore i aktivnosti mnogih institucija, posebno Saveta Evrope koji poslednjih godina poklanja izuzetnu pažnju ovoj temi.

Debata vezana za učešće građana u lokalnom javnom životu polazi od jednostavne istine – participacija građana čini demokratiju onim što ona u suštini treba da bude, čini je vladavinom građana. Iako većina demokratskih država pripada predstavničkim demokratijama, direktno učešće građana ostaje temeljni princip demokratskog upravljanja u četiri osnovne grupe:

1. pravo na neposredno učešće u odlučivanju (oblici neposredne demokratije, odnosno neposrednog učešća građana u donošenju odluka, kao što su: skupštine svih građana, referendum, narodna ili građanska inicijativa i oblici mesne samouprave);
2. pravo na upućivanje predloga i javne kritike (oblici učešća građana u predlaganju odluka i iznošenju kritike rada predstavničkih organa, kao što su: zborovi građana, peticije, odnosno individualni predlozi, pritužbe i predstavke i obraćanja građanskom braniocu, oblici javne kritike, protesti, mirna okupljanja, demonstracije);
3. pravo na konsultovanje (oblici učešća građana u utvrđivanju prioriteta lokalne zajednice, kao što su: paneli i drugi oblici političkih konsultacija, javne rasprave, konsultacije putem elektronskih medija i interneta, učešće u radu saveta korisnika usluga i drugih savetodavnih tela); i
4. pravo na informisanje (oblici ostvarivanja prava građana na dobijanje informacija o radu, planovima i namerama predstavničkih organa, stanju u lokalnoj zajednici i drugih informacija od javnog značaja).

Javne rasprave predstavljaju oblik predviđen opštinskim statutima, a ne i zakonom. Na njima se obavlja rasprava o predlozima opštinskih akata i politike, kao i o izveštajima o radu opštinske uprave i javnih službi. Kao uočeni problem istaknuto je propuštanje da se utvrdi jasna obaveza opštinske uprave da u postupku pripremanja važnijih akata održi javnu raspravu o tim aktima.

Drugi oblici konsultovanja nisu ravnomerno zastupljeni u opštinama, sporadični su i počinju da se šire koriste tek u novije vreme. U tome je primetno i da se nosioci vlasti u opštinama pre rukovode nalozima svojih političkih partija, nego prioritetima građana i da nisu dovoljno zainteresovani da razvijaju oblike konsultovanja.

Takođe, znatan broj opština i još više građani oskudevaju u tehničkim sredstvima za održavanje elektronskih debata. Učešće građana u radu radnih tela skupštine opštine omogućeno je statutima određenog broja opština, dok u velikom broju opština postoje saveti za međunacionalne odnose i za razvoj i zaštitu lokalne samouprave. Ta dva saveta su i predviđena Zakonom o lokalnoj samoupravi. Pojedine opštine su osnovale i savete građana za druge važnije oblasti.

Uticaj građana na rad javnih službi ocenjen je kao najslabija tačka građanskog učešća i najveći izvor nezadovoljstva građana lokalnom vlašću. Opštine biraju direktore svojih javnih preduzeća i imenuju građane u upravne odbore tih preduzeća, ali su ti građani imenovani kao predstavnici opštine, odnosno političkih partija na vlasti u opštini, a ne kao predstavnici građana.

Statuti opština nisu zauzeli jasan stav ni u pogledu obaveznog održavanja javnih rasprava o programima razvoja, godišnjim planovima rada i izveštajima o radu javnih preduzeća. Saveti korisnika usluga nisu jasno pozicionirani, tako da je i njihova uloga svedena na male mogućnosti za davanje sugestija, koje ostaju bez vidnih rezultata. Postoji i presudan uticaj centralne vlasti na cene komunalnih usluga, što je posledica prevaljivanja troškova rada opštinskih javnih preduzeća na državni budžet.

Pravo na peticiju i javnu kritiku garantovano je Ustavom, ali se Zakon o lokalnoj samoupravi i statuti opština ne bave razradom ovog prava. Otud ne postoje jasno utvrđene obaveze opštinskih organa da razmatraju peticije i daju odgovore njihovim podnosiocima. Naročito je primetno odsustvo obaveze na sprovođenje istrage i preduziamnje mera u slučaju predstavki i pritužbi građana na rad opštinske uprave i opštinskih organa.
Obraćanje građanskom braniocu i njegova akcija mogu da imaju daleko veći značaj nego što je to sada slučaj. Međutim, građanski branilac je zakonom predviđen kao fakultativna institucija, tako da postoji u manjem broju opština. Osim toga, uvođenje ove institucije je na samom početku, tako da njena uloga i ovlašćenja tek treba da bude vremenom profilisana i osnažena kroz adekvatniji pravni okvir od trenutno postojećeg.

MEĐUNACIONALNA TOLERANCIJA I REŠAVANJE KONFLIKATA U LOKALNOJ ZAJEDNICI

Međunacionalna tolerancija i poštovanje ravnopravnosti nacionalnih zajednica u multietničkim sredinama jesu principi i utemeljene vrednosti koji u praksi u velikoj meri dobijaju na značaju u procesu decentralizacije vlasti za koju se posebno zalažu i same lokalne samouprave.

Proširenje delokruga izvornih nadležnosti, upravljanje poslovima od značaja za lokalni ekonomski razvoj, pitanja imovine opštine, samo su neki od brojnih izazova čije rešavanje predstavlja prioritetne preduslove za uspostavljanje sistema lokalne samouprave u skladu sa evropskim standardima. Nedavna ratifikacija Evropske povelje o lokalnoj samoupravi samo doprinosi ubrzavanju ovog procesa.

Jedan od evidentnih izazova decentralizacije jeste svakako i rad i efikasno funkcionisanje organa i institucija lokalne samouprave, posebno onih koji su definisani Zakonom o lokalnoj samoupravi kao oblici demokratske participacije i konsultovanja građana, to jest Savet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave i Savet za međunacionalne odnose., Savet za lokalni ekonosmki razvoj. Kada je reč o zaštiti i poštovanju ljudskih i manjinskih prava, na nivou lokalne samouprave osnovana je i Kancelarija Ombudsmana.

Kontekst međunacionalnih odnosa u lokalnim sredinama kakva je naša, po svom značaju upućuje na potrebu kontinuiranog dijaloga i saradnje, kako svih nacionalnih zajednica, tako i institucija formiranih na nivou lokalne samouprave na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi i pozitivnih zakonskih propisa u oblasti zaštite ljudskih i manjinskih prava.

Međunacionalna tolerancija i poštovanje ravnopravnosti nacionalnih zajednica u multietničkim sredinama jesu principi i utemeljene vrednosti koji u praksi u velikoj meri dobijaju na značaju u procesu decentralizacije vlasti za koju se posebno zalažu i same lokalne samouprave.

Proširenje delokruga izvornih nadležnosti, upravljanje poslovima od značaja za lokalni ekonomski razvoj, pitanja imovine opštine, samo su neki od brojnih izazova čije rešavanje predstavlja prioritetne preduslove za uspostavljanje sistema lokalne samouprave u skladu sa evropskim standardima. Nedavna ratifikacija Evropske povelje o lokalnoj samoupravi samo doprinosi ubrzavanju ovog procesa.
Jedan od evidentnih izazova decentralizacije jeste svakako i rad i efikasno funkcionisanje organa i institucija lokalne samouprave, posebno onih koji su definisani Zakonom o lokalnoj samoupravi kao oblici demokratske participacije i konsultovanja građana, to jest Savet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave i Savet za međunacionalne odnose. Kada je reč o zaštiti i poštovanju ljudskih i manjinskih prava, na nivou lokalne samouprave osnovana je i
Kancelarija Ombudsmana.

Imamo dakle institucije i mehanizme zaštite i unapređivanja međunacionalne tolerancije, ostaje ipak pitanje koliko i u kojoj meri doprinosimo njihovom delotvornom funkcionisanju, postoji li njihova uzajamna saradnja i saradnja sa drugim organima lokalne samouprave, efektivna komunikacija sa nevladinim organizacijama ili mesnim zajednicama.

Shodno Članu 63 Zakona o lokalnoj samoupravi , u opštini Subotica formiran je Savet za međunacionalne odnose, na osnovu odluke usvojene na 17. Sednici Skupštine Opštine, 18. novembra 2005. Odlukom je definisan sastav i način rada Saveta, formiranim u skladu sa nacionalnom strukturom opštine. Savet ima 9 članova (4 pripadnika mađarske, dva pripadnika srpske i po jedan pripadnik hrvatske, bunjevačke i crnogorske zajednice). U rad Saveta, bez prava odlučivanja, uključen je i predstavnik romske zajednice, s obzirom da prema poslednjem popisu ima evidentiranih 0,9% pripadnika ove nacionalne manjine.
Članovi Saveta biraju se iz redova odbornika, a imenuje ih Skupština na predlog Predsednika i na osnovu prethodnog konsultovanja sa odgovarajućim nacionalnim savetima.

Imajući u vidu nedavni verbalni duel između odbornika SO, kao i pojedine primere loše prakse sa nacionalnim predznakom koji kao da nam se po pravilu dešavaju u periodu tokom predizbornih aktivnosti (što je već deo zapažanja u Monitoring Izveštajima Saveta Evrope i nekih drugih međunarodnih organizacija), delotvornost funkcionisanja ovog radnog tela SO dobija suštinski na značaju. U širem smislu, to podrazumeva jačanje njegove uloge u nekoliko prioritetnih oblasti:

Ovakve i slične inicijative koje potiču iz civilnog sektora a u funkciji jačanja lokalne demokratije istovremeno su i indikator rastuće zainteresovanosti građana za stanje u lokalnoj samoupravi, u šta smo imali prilike da se uverimo i tokom procesa donošenja odluke o izgradnji novog pozorišta.

Lokalna samouprava ulaže napore da na odgovoran i transparentan način unapređuje svoje funkcionisanje, i funkcionisanje institucija u skladu sa zakonom, što je ipak jedan dugotrajan proces i podrazumeva saradnju i partnerstvo sa građanima. U tom smislu od posebnog značaja je oblast međunacionalne tolerancije i poštovanja nacionalne ravnopravnosti, kao oblasti u kojoj Subotica može i treba da posluži kao primer dobre prakse i u evropskim razmerama.
Upravo iz tih razloga, aktivnosti ovog ali i brojnih drugih projekata i programa organizacija civilnog sektora moramo na što bolji način koristiti između ostalog i kroz uvođenje novih praktičnih rešenja za unapređenje rada lokalne samouprave